Akadēmiskais centrs
Valsts pārvaldes iekšējās kontroles sistēma ietver resursu izmaksu, ekonomisko un funkcionālo efektivitāti.
Lai Latvija iestātos ES, iekšējā audita ieviešana bija viena no prasībām, kas jāizpilda, un kopš 1999. gada sistēma ieviesta valsts pārvaldē.
Iekšējie auditori sagatavo ziņojumus par pārbaudēs atklātajiem iekšējās kontroles sistēmas trūkumiem, politiku un procedūru pārkāpumiem, riskiem un iesniedz ieteikumus atklāto problēmu risināšanai.
Atbilstoši Finanšu ministrijas (turpmāk — FM) informatīvajam ziņojumam par iekšējā audita darbību ministrijās un iestādēs 2016. gadā (turpmāk — ziņojums) minēts, ka 2016. gadā iekšējie auditori nav varējuši sniegt pamatojumu 20% jeb 46 valsts pārvaldē īstenotajām funkcijām vai uzdevumiem, no tām 75% ir augsta vai vidējas prioritātes sistēmas, minot, ka vairākos gadījumos minētie rezultāti saistīti ar iekšējā audita struktūrvienību nepietiekamiem resursiem noteiktās stratēģijas īstenošanai un pastāv gadījumi, kad tiek izslēgti augstas un vidējas prioritātes auditi.
Paralēli tam, ka ministrijās un iestādēs notiek darbinieku mainība, manuprāt, te ir svarīga iekšējo auditoru specializācija, kas Latvijā nedarbojas. Ja, piemēram, IT sistēmas audits ir augstas prioritātes, tad skaidrs, ka bez specifiskām IT zināšanām šāds audits nebūs ar pievienoto vērtību, un ir diezgan loģiski to izslēgt no plāna, jo nav resursu, lai veiktu, un ārpakalpojuma pirkšana valstij ir pārāk dārga. Iekšējā audita padome savā atzinumā par ziņojumu norāda, ka iekšējā audita resursu nepietiekamība būtu izvērtējama arī no nepietiekama auditoru atalgojuma aspekta, kas var kļūt par iemeslu kvalificētāko auditoru aizplūšanai no publiskā sektora. Lai iekšējais audits spētu kvalitatīvi novērtēt un dot ieguldījumu ministriju un iestāžu darbības efektīvai pilnveidošanai, atalgojuma līmenim būtu jābūt līdzvērtīgam institūcijas pamatdarbības funkciju veicējiem.
Interesanti, ka līdzīgi novērojumi ministriju gaiteņos izskanēja jau 2003. gadā. Kāpēc pēc 14 gadiem atkal jārunā par darbinieku mainību un atalgojumu kā vienu galvenajiem trūkumiem iekšējā audita darbā?
Ziņojumā norādīts, ka 2016. gadā 23 iekšējā audita struktūrvienībās (13 ministrijās, 7 iestādēs, Valsts kancelejā, KNĀB u.c.) strādāja 96 iekšējie auditori. Ja pieskaita vakantās štata vietas, tad iekšējo auditoru štata vietas kopā bijušas nedaudz virs 100 (sk. 1. attēlu).
Laika gaitā iekšējā audita metodika un pieejas valsts pārvaldē ir mainījušās. 2009. gadā tika uzsākta iekšējā audita centralizācija līdz ministriju līmenim, tāpēc likvidēti vairāki desmiti struktūrvienību visā valsts pārvaldē. Valsts pārvaldes resursu taupīšanas nolūkā iekšējo auditu uzskatīja par jomu, ko var likvidēt daudzās valsts pārvaldes institūcijās. Kopumā iekšējo auditoru skaita dinamika (1. attēls) parāda, kā kopējās valsts ekonomiskās sistēmas ietekmē krasi mainījās iekšējo auditoru skaits. Kopumā, pēc FM apkopotajiem datiem, redzams, ka 2007. gadā (lielākais iekšējo auditoru štata vietu skaits) kopš IA ieviešanas valsts pārvaldē palielinājies par 63%, taču, sākot ar 2008.gadu (samazinājums par 13%, salīdzinot ar iepriekšējo gadu), iekšējo auditoru skaits sācis strauji samazināties, kas, manuprāt, izskaidrojams ar kopējo ekonomisko situāciju valstī, kad tika samazinātas štata vietas un iekšējā audita joma tika uzskatīta par to, ko var likvidēt daudzās padotības iestādēs. 2016. gada dati liecina, ka auditoru skaits, salīdzinot datus par 2000. gadu, ir samazinājies vairāk nekā par 50%.
Manuprāt, būtiska negatīva ietekme auditoru skaita samazinājumam ir attiecībā gan uz iekšējā audita plānu savlaicīgu izpildi, gan arī uz pašu iekšējo auditu kā iekšējās kontroles sistēmas sakārtošanas instrumentu. Arī FM norāda, ka pastāv risks, ka ar samazinātiem resursiem auditi netiks veikti, tiks novēloti ziņots par iekšējās kontroles sistēmas nepilnībām augsta riska jomās. Protams, pastāv iespēja, ka plānu var izpildīt ar mazākiem darbinieku resursiem, taču, ja plānojot paredzēts, ka nodaļā strādās 4 auditori un gada laikā ir notikusi darbinieku maiņa, un gada beigās ir palikuši divi iekšējie auditori, tad loģiski, ka darbs nevar tikt izpildīts, kā plānots.
Tā kā valsts pārvaldē joprojām pastāv darbinieku mainība, darba stāžs ir mainīgs. Vidējais valsts pārvaldes IA darbinieku stāžs pa gadiem mainās no viena līdz gandrīz vidēji 20 pieredzes gadiem, analizējot pēdējos piecus gadus. Pozitīvā tendence vērojama pēdējos trijos gados, kad mazākā vidējā pieredze ir lielāka par vienu, taču, ņemot vērā, ka šis rādītājs FM publicētajos pārskatos ir vidējais darba pieredzes laiks, joprojām valsts pārvaldē ir auditori ar nelielu pieredzi (sk. 2. attēlu).
Manuprāt, darba stāžs ir ļoti būtisks šajā profesijā, jo tikai pieredzējuša auditora vadībā var runāt par kvalitatīvu iekšējo auditu un analizēt iekšējā audita pievienoto vērtību.
Latvijas valsts pārvaldē strādā iekšējā audita speciālisti ar vietējiem un starptautiskiem sertifikātiem, ar lielu pieredzi un kompetenci, par ko liecina FM dati, ka vidējais pieredzes laiks ir deviņi gadi. Tā kā iekšējo auditoru mainība joprojām pastāv, sertificēto iekšējo auditoru skaits ir tikai puse no valsts institūcijās strādājošajiem speciālistiem (49%), sk. 3. attēlu.
Sertifikācijas motivācijas trūkumam ir savs izskaidrojums, proti, Iekšējā audita likums nosaka, ka iekšējā audita struktūrvienības vadītāja pienākumus var pildīt tikai tāda persona, kura ir ieguvusi valsts pārvaldes iekšējā auditora sertifikātu iekšējo auditoru sertifikācijas jomu reglamentējošos normatīvajos aktos noteiktajā kārtībā vai biedrības «Iekšējo auditoru institūts» atzītu iekšējā auditora profesionalitāti apliecinošu sertifikātu.
Manuprāt, iekšējā auditora sertifikātam būtu jābūt kā vienam no obligātiem dokumentiem, ņemot vērā faktu, ka Latvijā nav iespējams iegūt auditora vai iekšējā auditora kvalifikāciju kādā no izglītības iestādēm.
Svarīgs fakts, ka jau piecus gadus KNAB iekšējā audita struktūrvienība darbojas ar nopietnām neatbilstībām, darbība ir neatbilstoša Iekšējā audita likumam un labajai praksei. Arī 2016. gadā konstatēts, ka sagatavotais iekšējā audita pārskats, kas adresēts FM, saņemts novēloti un «informācija nav izsekojama, nav skaidras darba izpildes un kvalitātes rādītāju aprēķināšanas metodes, sniegta neprecīza informācija par auditējamo sistēmu pārklājumu iestādē un viedokli par iekšējās kontroles sistēmu», teiks FM ziņojumā.
Manuprāt, nav pamatojuma, ka iestādei, kurai noteiktas konkrētas funkcijas korupcijas novēršanā un apkarošanā valstī, nav sakārtota iekšējās kontroles sistēma jau vairākus gadus, kas liek domāt, ka šāda sistēma tiek veidota apzināti.
Ar MK rīkojumu katru gadu tiek noteiktas kopējās valsts pārvaldē galvenās auditējamās prioritātes, kas kopumā parāda būtiskos riskus:
■ 2015. gadā — IT vadības sistēmas iekšējais audits, novērtējot informācijas un komunikācijas tehnoloģiju pārvaldības organizēšanu, nepieciešamo resursu plānošanu, uzskaiti, sagādi, ieviešanu, izmantošanu, uzturēšanu, koplietošanu, optimizēšanu valsts informācijas sistēmas drošības pasākumu izveidi;
■ 2016. gadā — IT vadības sistēmas IA, novērtējot IKS informācijas tehnoloģiju projektu vadībā;
■ 2017. gadā — valsts pārvaldes pakalpojumu IA, novērtējot pakalpojumu kvalitāti, organizāciju un pieejamību privātpersonām (vienas pieturas aģentūras, e-pakalpojumi). Citāda situācija ir Latvijas pašvaldībās, kur iekšējais audits darbojas tikai 18% pašvaldību.
VARAM piedāvātais projekts, kas paredzēja izveidot pašvaldību sadarbības teritorijas, pagaidām ir «pieklusis»,
projekts ļautu realizēt dažādus pakalpojumus vienkopus katras pašvaldību teritorijas centrā. Mazās pašvaldības, kurās iedzīvotāju skaits ir neatbilstošs, nepietiekamo ieņēmumu dēļ nespēj veikt racionālu un efektīvu pārvaldi un īstenot visas tai uzticētās funkcijas, kur nu vēl domāt par iekšējā audita ieviešanu.
Taču pārmaiņas noteikti ir nepieciešamas. Šā gada sākumā Valsts kontroles veiktās pārbaudēs par pašvaldību administratīvo resursu produktīvu un ekonomisku izlietojumu konstatētas vairākas neproduktīvas darbības — lieku dokumentu sagatavošana, drukāšana, pavairošana, aprite un uzglabāšana, pašvaldību rīcībā esošo informācijas sistēmu nepilnvērtīga izmantošana. Valsts kontroles revidenti konstatējuši, ka kādā no novadiem veidojas vismaz četru grāmatvedības darbinieku slodžu rezerve. Te būtu iespēja iekšējiem auditoriem, kas varētu uzsākt pakāpenisku iekšējās kontroles sistēmas sakārtošanu.
Vairāku Latvijas pašvaldību rīcība ar mantu un finanšu līdzekļiem, nodrošinot savām funkcijām atbilstošus maksas pakalpojumus iedzīvotājiem, nav efektīva un ekonomiska un pašvaldību resursi funkciju īstenošanai tiek izlietoti neproduktīvi un neekonomiski. Valsts kontroles kā augstākās audita iestādes Latvijā publiskotajos ziņojumos par nelietderīgiem tēriņiem dažādās valsts un pašvaldību iestādēs, neskatoties uz likumdošanā paredzētajām obligātajām zvērinātu revidentu pārbaudēm, pēdējo trīs gadu ziņojumos norādītie konstatējumi ir būtiski.
Manuprāt, jāveic grozījumi normatīvajos aktos, kur būtu skaidri noteiktas uz pašvaldībām attiecināmas prasības par iekšējās kontroles sistēmām un iekšējā audita sistēmām. Latvijā bez normatīvajiem aktiem un to grozījumiem jaunas sistēmas ieviešana nav iespējama, jo tā vēsturiski tikuši sakārtoti valstu procesi, taču normatīvo aktu izmaiņas prasa samērā ilgu laiku, un ne vienmēr visi ierosinātie grozījumi tiek pieņemti sākotnējā redakcijā un ne vienmēr tiek ievēroti, jo pastāv izņēmumi, kas paredzēti kādiem īpašiem gadījumiem.
Lai Latvija iestātos ES, iekšējā audita ieviešana bija viena no prasībām, kas jāizpilda, un kopš 1999. gada sistēma ieviesta valsts pārvaldē.
Iekšējie auditori sagatavo ziņojumus par pārbaudēs atklātajiem iekšējās kontroles sistēmas trūkumiem, politiku un procedūru pārkāpumiem, riskiem un iesniedz ieteikumus atklāto problēmu risināšanai.
Atbilstoši Finanšu ministrijas (turpmāk — FM) informatīvajam ziņojumam par iekšējā audita darbību ministrijās un iestādēs 2016. gadā (turpmāk — ziņojums) minēts, ka 2016. gadā iekšējie auditori nav varējuši sniegt pamatojumu 20% jeb 46 valsts pārvaldē īstenotajām funkcijām vai uzdevumiem, no tām 75% ir augsta vai vidējas prioritātes sistēmas, minot, ka vairākos gadījumos minētie rezultāti saistīti ar iekšējā audita struktūrvienību nepietiekamiem resursiem noteiktās stratēģijas īstenošanai un pastāv gadījumi, kad tiek izslēgti augstas un vidējas prioritātes auditi.
Paralēli tam, ka ministrijās un iestādēs notiek darbinieku mainība, manuprāt, te ir svarīga iekšējo auditoru specializācija, kas Latvijā nedarbojas. Ja, piemēram, IT sistēmas audits ir augstas prioritātes, tad skaidrs, ka bez specifiskām IT zināšanām šāds audits nebūs ar pievienoto vērtību, un ir diezgan loģiski to izslēgt no plāna, jo nav resursu, lai veiktu, un ārpakalpojuma pirkšana valstij ir pārāk dārga. Iekšējā audita padome savā atzinumā par ziņojumu norāda, ka iekšējā audita resursu nepietiekamība būtu izvērtējama arī no nepietiekama auditoru atalgojuma aspekta, kas var kļūt par iemeslu kvalificētāko auditoru aizplūšanai no publiskā sektora. Lai iekšējais audits spētu kvalitatīvi novērtēt un dot ieguldījumu ministriju un iestāžu darbības efektīvai pilnveidošanai, atalgojuma līmenim būtu jābūt līdzvērtīgam institūcijas pamatdarbības funkciju veicējiem.
Interesanti, ka līdzīgi novērojumi ministriju gaiteņos izskanēja jau 2003. gadā. Kāpēc pēc 14 gadiem atkal jārunā par darbinieku mainību un atalgojumu kā vienu galvenajiem trūkumiem iekšējā audita darbā?
Ziņojumā norādīts, ka 2016. gadā 23 iekšējā audita struktūrvienībās (13 ministrijās, 7 iestādēs, Valsts kancelejā, KNĀB u.c.) strādāja 96 iekšējie auditori. Ja pieskaita vakantās štata vietas, tad iekšējo auditoru štata vietas kopā bijušas nedaudz virs 100 (sk. 1. attēlu).
Laika gaitā iekšējā audita metodika un pieejas valsts pārvaldē ir mainījušās. 2009. gadā tika uzsākta iekšējā audita centralizācija līdz ministriju līmenim, tāpēc likvidēti vairāki desmiti struktūrvienību visā valsts pārvaldē. Valsts pārvaldes resursu taupīšanas nolūkā iekšējo auditu uzskatīja par jomu, ko var likvidēt daudzās valsts pārvaldes institūcijās. Kopumā iekšējo auditoru skaita dinamika (1. attēls) parāda, kā kopējās valsts ekonomiskās sistēmas ietekmē krasi mainījās iekšējo auditoru skaits. Kopumā, pēc FM apkopotajiem datiem, redzams, ka 2007. gadā (lielākais iekšējo auditoru štata vietu skaits) kopš IA ieviešanas valsts pārvaldē palielinājies par 63%, taču, sākot ar 2008.gadu (samazinājums par 13%, salīdzinot ar iepriekšējo gadu), iekšējo auditoru skaits sācis strauji samazināties, kas, manuprāt, izskaidrojams ar kopējo ekonomisko situāciju valstī, kad tika samazinātas štata vietas un iekšējā audita joma tika uzskatīta par to, ko var likvidēt daudzās padotības iestādēs. 2016. gada dati liecina, ka auditoru skaits, salīdzinot datus par 2000. gadu, ir samazinājies vairāk nekā par 50%.
Manuprāt, būtiska negatīva ietekme auditoru skaita samazinājumam ir attiecībā gan uz iekšējā audita plānu savlaicīgu izpildi, gan arī uz pašu iekšējo auditu kā iekšējās kontroles sistēmas sakārtošanas instrumentu. Arī FM norāda, ka pastāv risks, ka ar samazinātiem resursiem auditi netiks veikti, tiks novēloti ziņots par iekšējās kontroles sistēmas nepilnībām augsta riska jomās. Protams, pastāv iespēja, ka plānu var izpildīt ar mazākiem darbinieku resursiem, taču, ja plānojot paredzēts, ka nodaļā strādās 4 auditori un gada laikā ir notikusi darbinieku maiņa, un gada beigās ir palikuši divi iekšējie auditori, tad loģiski, ka darbs nevar tikt izpildīts, kā plānots.
Tā kā valsts pārvaldē joprojām pastāv darbinieku mainība, darba stāžs ir mainīgs. Vidējais valsts pārvaldes IA darbinieku stāžs pa gadiem mainās no viena līdz gandrīz vidēji 20 pieredzes gadiem, analizējot pēdējos piecus gadus. Pozitīvā tendence vērojama pēdējos trijos gados, kad mazākā vidējā pieredze ir lielāka par vienu, taču, ņemot vērā, ka šis rādītājs FM publicētajos pārskatos ir vidējais darba pieredzes laiks, joprojām valsts pārvaldē ir auditori ar nelielu pieredzi (sk. 2. attēlu).
Manuprāt, darba stāžs ir ļoti būtisks šajā profesijā, jo tikai pieredzējuša auditora vadībā var runāt par kvalitatīvu iekšējo auditu un analizēt iekšējā audita pievienoto vērtību.
Latvijas valsts pārvaldē strādā iekšējā audita speciālisti ar vietējiem un starptautiskiem sertifikātiem, ar lielu pieredzi un kompetenci, par ko liecina FM dati, ka vidējais pieredzes laiks ir deviņi gadi. Tā kā iekšējo auditoru mainība joprojām pastāv, sertificēto iekšējo auditoru skaits ir tikai puse no valsts institūcijās strādājošajiem speciālistiem (49%), sk. 3. attēlu.
Sertifikācijas motivācijas trūkumam ir savs izskaidrojums, proti, Iekšējā audita likums nosaka, ka iekšējā audita struktūrvienības vadītāja pienākumus var pildīt tikai tāda persona, kura ir ieguvusi valsts pārvaldes iekšējā auditora sertifikātu iekšējo auditoru sertifikācijas jomu reglamentējošos normatīvajos aktos noteiktajā kārtībā vai biedrības «Iekšējo auditoru institūts» atzītu iekšējā auditora profesionalitāti apliecinošu sertifikātu.
Manuprāt, iekšējā auditora sertifikātam būtu jābūt kā vienam no obligātiem dokumentiem, ņemot vērā faktu, ka Latvijā nav iespējams iegūt auditora vai iekšējā auditora kvalifikāciju kādā no izglītības iestādēm.
Svarīgs fakts, ka jau piecus gadus KNAB iekšējā audita struktūrvienība darbojas ar nopietnām neatbilstībām, darbība ir neatbilstoša Iekšējā audita likumam un labajai praksei. Arī 2016. gadā konstatēts, ka sagatavotais iekšējā audita pārskats, kas adresēts FM, saņemts novēloti un «informācija nav izsekojama, nav skaidras darba izpildes un kvalitātes rādītāju aprēķināšanas metodes, sniegta neprecīza informācija par auditējamo sistēmu pārklājumu iestādē un viedokli par iekšējās kontroles sistēmu», teiks FM ziņojumā.
Manuprāt, nav pamatojuma, ka iestādei, kurai noteiktas konkrētas funkcijas korupcijas novēršanā un apkarošanā valstī, nav sakārtota iekšējās kontroles sistēma jau vairākus gadus, kas liek domāt, ka šāda sistēma tiek veidota apzināti.
Ar MK rīkojumu katru gadu tiek noteiktas kopējās valsts pārvaldē galvenās auditējamās prioritātes, kas kopumā parāda būtiskos riskus:
■ 2015. gadā — IT vadības sistēmas iekšējais audits, novērtējot informācijas un komunikācijas tehnoloģiju pārvaldības organizēšanu, nepieciešamo resursu plānošanu, uzskaiti, sagādi, ieviešanu, izmantošanu, uzturēšanu, koplietošanu, optimizēšanu valsts informācijas sistēmas drošības pasākumu izveidi;
■ 2016. gadā — IT vadības sistēmas IA, novērtējot IKS informācijas tehnoloģiju projektu vadībā;
■ 2017. gadā — valsts pārvaldes pakalpojumu IA, novērtējot pakalpojumu kvalitāti, organizāciju un pieejamību privātpersonām (vienas pieturas aģentūras, e-pakalpojumi). Citāda situācija ir Latvijas pašvaldībās, kur iekšējais audits darbojas tikai 18% pašvaldību.
VARAM piedāvātais projekts, kas paredzēja izveidot pašvaldību sadarbības teritorijas, pagaidām ir «pieklusis»,
projekts ļautu realizēt dažādus pakalpojumus vienkopus katras pašvaldību teritorijas centrā. Mazās pašvaldības, kurās iedzīvotāju skaits ir neatbilstošs, nepietiekamo ieņēmumu dēļ nespēj veikt racionālu un efektīvu pārvaldi un īstenot visas tai uzticētās funkcijas, kur nu vēl domāt par iekšējā audita ieviešanu.
Taču pārmaiņas noteikti ir nepieciešamas. Šā gada sākumā Valsts kontroles veiktās pārbaudēs par pašvaldību administratīvo resursu produktīvu un ekonomisku izlietojumu konstatētas vairākas neproduktīvas darbības — lieku dokumentu sagatavošana, drukāšana, pavairošana, aprite un uzglabāšana, pašvaldību rīcībā esošo informācijas sistēmu nepilnvērtīga izmantošana. Valsts kontroles revidenti konstatējuši, ka kādā no novadiem veidojas vismaz četru grāmatvedības darbinieku slodžu rezerve. Te būtu iespēja iekšējiem auditoriem, kas varētu uzsākt pakāpenisku iekšējās kontroles sistēmas sakārtošanu.
Vairāku Latvijas pašvaldību rīcība ar mantu un finanšu līdzekļiem, nodrošinot savām funkcijām atbilstošus maksas pakalpojumus iedzīvotājiem, nav efektīva un ekonomiska un pašvaldību resursi funkciju īstenošanai tiek izlietoti neproduktīvi un neekonomiski. Valsts kontroles kā augstākās audita iestādes Latvijā publiskotajos ziņojumos par nelietderīgiem tēriņiem dažādās valsts un pašvaldību iestādēs, neskatoties uz likumdošanā paredzētajām obligātajām zvērinātu revidentu pārbaudēm, pēdējo trīs gadu ziņojumos norādītie konstatējumi ir būtiski.
Manuprāt, jāveic grozījumi normatīvajos aktos, kur būtu skaidri noteiktas uz pašvaldībām attiecināmas prasības par iekšējās kontroles sistēmām un iekšējā audita sistēmām. Latvijā bez normatīvajiem aktiem un to grozījumiem jaunas sistēmas ieviešana nav iespējama, jo tā vēsturiski tikuši sakārtoti valstu procesi, taču normatīvo aktu izmaiņas prasa samērā ilgu laiku, un ne vienmēr visi ierosinātie grozījumi tiek pieņemti sākotnējā redakcijā un ne vienmēr tiek ievēroti, jo pastāv izņēmumi, kas paredzēti kādiem īpašiem gadījumiem.
